不易被发现、不易被拦截，“低慢小”航空器成管理难点，低空空域管理改革不断推进背景下，经济发展与空防安全如何平衡？3月11日中午13点，全国人大代表，中部战区副司令员兼中部战区空军司令员庄可柱做客中央台，解读空防管理及空军装备新动向。

左李琳，右庄可柱

　　低空空域是国家重要战略资源 具有重大价值

　　庄可柱作为人大代表，多次提出与低空管理相关的议案和建议。他介绍，大众所关注的“低空开放”，说的是正在实施的“低空空域管理改革”。低空空域是国家的重要战略资源，像国土资源、海洋资源一样，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。建国以来，在国务院、中央军委的领导下，一直由空军负责统一领导和组织实施全国的空域管理。随着我国经济社会快速发展，我国航空事业特别是通用航空，在近些年出现了前所未有的发展势头。为满足各类通用航空飞行需求，这几年，陆续有一些人大代表、政协委员，还有一些管理部门都提出来，要加快空域管理领域的改革步伐。

　　2010年8月以来，我国开始在多个地区开展低空空域管理改革的试点工作，将低空空域进一步细分为管制空域、监视空域和报告空域。在管制空域内的飞行活动，需要经过预先申请和批准，但批复的时间已经压缩；在监视空域和报告空域内，仅限目视飞行活动，航空用户只要报备飞行计划、通报飞行动态，就可以组织飞行。在不同的飞行管制区有具体规定。这样对航空用户来讲，简化了飞行审批手续，缩短了审批时限。

　　低空空域管理改革不是简单的“低空开放”

　　2016年，国务院办公厅印发了一个《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确将低空从1000米提升至3000米，这对于通用航空的发展到底是限制严了，还是放宽松了？

　　对此，庄可柱司令员指出，去年5月13日，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，目前国家已经在推行“低空空域管理改革”。所谓低空空域，指的是真高1000米以下的空域。对低空空域的飞行申请，国家进行了一些“简政放权”，简化了飞行审批和备案的程序。今后，随着通航的发展和监控手段的提高，在试点基础上，也要逐步将监视空域和报告空域的高度提高到真高3000米，更好地促进通航发展。

　　这里需要说明的是，低空空域管理改革不是简单的“低空开放”，必须以确保国家领空安全，确保首都地区、重要军事目标和经济目标、重要的地标性建筑等安全为前提。有些媒体在宣传报道国家低空空域管理改革时，将其称之为“低空开放”，导致有不少民众认为“低空开放就是低空放开，可以自由飞行”，这也是“黑飞”等问题屡禁不止的原因之一。由于通航飞行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味的强调开放，管理手段、管理法规不能及时跟上，就很难对“低慢小”航空器实施有效控制。

　　低空开放要循序渐进 逐步展开

　　今年2月，四川绵阳就出现过不明发光飞行器怀疑是无人机，逼停民航航班。如果低空完全放开了，这些“低慢小”目标，肯定会给低空管理带来风险。

　　对此，庄可柱司令员表示认可，他认为如果不对“低慢小”加强管控，放任自流、听之任之，一方面会出现各种违规飞行，将严重扰乱空中飞行秩序，甚至会威胁民航航班和正常训练的军队飞机的飞行安全；另一方面，一旦发生空中相撞，还可能对地面上人民群众的生命财产造成损失。所以，低空改革开放要循序渐进，逐步展开，既要服从于国家改革发展的大局，考虑经济发展需求，也要考虑航空飞行安全和空防安全稳定的需要。

　　任何国家对自己领空内的飞行活动，都有一些特殊的限制，特别是对首都地区的飞行活动，限制更多。在华盛顿、莫斯科的上空，都划设有空中禁区，从地面到无限高，都不能有任何的飞行活动，首都北京也不例外。如果“低慢小”航空器擅自闯入空中禁区，即便没有造成人员生命财产损失，也会产生很大的政治影响。比如，2012年的“玩具熊”事件，两名瑞典人驾驶1架小型飞机，擅自闯入白俄罗斯领空，在明斯克郊区上空投放大量的玩具熊；2015年4月15日，美国1名男子驾驶小型飞机降落在国会大厦附近，导致国会大厦临时关闭。这部分事例，也反映出低空空域管理不当，可直接危及重要目标安全和国家主权的问题。

　　低空开放管控观念要从“管理”向“服务”转变

　　针对现在老百姓还有一些机构对低空开放的期待，以及首都防空特殊的安全要求，庄可柱建议，管控方式要由“堵”向“疏”转变，管控观念要从“管理”向“服务”转变，不能简单的一禁了之，要呼应人民群众的需求，顺应时代发展需要。

　　在确保空防安全的前提下，要科学划设通航飞行空域，完善运行保障机制。过去在北京举行奥运会和阅兵等重大活动期间，为确保活动安全进行，临时采取了一些加强管控的措施，人民群众给予了充分的理解和支持。在特殊时期加强低空空域管理，不是不让大家飞，而是让大家有序的飞、安全的飞。就像交通警察维护交通秩序一样，不是不让大家开车，是让车辆有序行驶，这样道路才能通畅、行车才能安全。

庄可柱

　　首都地区“低慢小”航空器已具有相当规模

　　“低慢小”航空器概念，到底什么是“低慢小”航空器？

　　庄可柱介绍，关于“低慢小”概念只是形象的提法，这个概念最早产生于2007年，在准备北京奥运会空中安保期间提出，通常指的是具有“低空超低空飞行、飞行速度慢、不易被雷达发现”等特征的小型航空器。这类航空器是实施低空管理的一个难点，是世界性难题。到底什么是“低慢小”，一直没有明确的、统一的标准，空军通常将飞行高度在1000米以下、飞行速度小于200公里/小时、雷达反射面积小于2平米的各类空中目标，统一称之为“低慢小”目标。主要包括轻型飞机、轻型直升机、滑翔机、三角翼、动力三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、无人机、大型航模等11类；而风筝、孔明灯、小型航模、小型气球等4类目标虽然有“低慢小”特征，但不列入低空管理的管控范围，纳入社会治安管辖范畴。

　　目前，首都地区“低慢小”航空器是什么情况？数量是否大？

　　庄可柱介绍，数量不少。近几年在首都地区使用有人驾驶的轻型、超轻型飞机，及动力伞、滑翔伞、热气球等进行的商业性、体育娱乐性飞行活动增长迅猛。据不完全统计，首都200公里范围内登记在册的有各类轻型飞机和直升机的单位38个、拥有各类小型航空器144架；有载人飞行体育器具的单位和个人68个、拥有各类器具260架；有无人驾驶航空器的单位和个人162个，拥有各类器具959架。可以说，首都地区的“低慢小”航空器已经具有相当规模。

　　“低慢小”航空器违规飞行 威胁空中飞行安全

　　保卫首都空防安全是中部战区的一项重要工作，这些“低慢小”航空器，对于首都空防安全来说是否产生威胁？

　　庄可柱介绍，当前我国首都地区已是全国飞行最为集中的地区，民航、军航机场多、密度大、分布广，空中航路航线纵横交错，防相撞、防危险接近、防误入闯入空中禁区的压力非常大，现在仅首都机场每天起降航班就达1700余架次。一旦出现“低慢小”航空器的违规飞行，需要在短时间内组织避让、实施净空，不仅会扰乱空中飞行秩序，造成空管的混乱，甚至会发生空中相撞事件，威胁到空中飞行安全，危及地面建筑物和人员、财产安全。

　　2013年12月29日，某公司在北京市平谷区使用1架无人机违规进行航拍测绘，导致多架民航飞机避让、延误，为维护空中秩序，我们使用武装直升机将其击落，肇事人员以“过失以危险方法危害公共安全罪”，被依法追究刑事责任。这件事当时在社会上引起很大轰动。类似问题的发生，严重扰乱了空中飞行秩序，对空地、空防安全构成了严重威胁。

　　中部战区上万人24小时战备值班 维护空中飞行秩序

　　“低慢小”违规飞行带来危害，确实不容忽视。面对这些，中部战区空军是如何应对的？对此，庄可柱司令员表示，维护空中飞行秩序，保卫首都空中安全，是中部战区空军的重要职能使命。我们每天有上万人24小时担负战备值班任务，一旦空中出现突发情况，战机随时升空，导弹随时发射，坚决保卫首都空防安全，保卫人民群众的生命财产安全。全体值班人员时刻保持“箭在弦上、引而待发”的高度戒备，随时做好处置空中突发情况的准备。

　　管控"低慢小"航空器要军民融合 整体合力

　　对“低慢小”违规飞行进行监测包括突发情况应对，可能只是解决问题的一部分，根本性的措施还是应该得从源头上来抓，比如前置到生产销售等环节。

　　对于这种说法，庄可柱表示赞同。他认为，要防患于未然，减少“低慢小”违规飞行，规范低空飞行秩序。

　　庄可柱表示，应重点从4个方面着手：一是加大宣传力度，让全民了解违规飞行和随意施放“低慢小”航空器可能带来的危害，强化民众的安全观念和法规意识；二是改进管理手段，对“低慢小”航空器从生产、销售、使用、监管等环节，实施全过程管控；三是健全联防联控机制，军民联合、多部门联手；四是完善相关法律法规，无论是航空器的正常运行，还是违规飞行后的处罚，都能做到有法可依。

　　另外，对“低慢小”航空器的管控，涉及到军队和地方公安、海关、工商、体育、安监、民航、气象等许多部门，不是哪一家“单打独斗”就能够完成的，要军民融合，发挥整体合力，还要争取广大人民群众的理解和支持，发挥群众的力量，共同进行管控，这项工作才能干好。

　　现行航空法规与当前通用航空快速发展形势不适应

　　庄可柱司令员介绍指出，现行涉及到航空器管理的法律法规主要有《民用航空法》、《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》、《民用航空器适航管理条例》、《关于加强和改进通用航空管理的意见》等。这些法律法规对包括“低慢小”航空器在内的民航航空器的适航管理、从事航空活动作了明确规定。

　　从实际情况看，现行的航空法规与当前通用航空快速发展的形势不相适应。一是缺少国家空防安全对通用航空发展的严格规范，致使部分从业单位和个人误认为“低空开放”就是“低空放开”，想怎么飞就怎么飞。二是现有规定中管理职责不清、监管机制不健全、执行主体不明确。三是对违规飞行处罚标准低、力度轻，对违法行为不能起到有效的震慑作用。

　　建议尽快出台《航空安全法》

　　随着我国通航产业的快速发展，在“低慢小”航空器管控问题上，必须加快立法进程，完善规章制度。

　　关于如何进一步完善航空法规，庄可柱司令员提出了“三点建议”：一是尽快出台《国家航空安全法》，明确通航企业、个人在航空活动中的安全责任；二是进一步明确管理主责单位，具体细化民航、公安、军队等部门的职责和权限，增强可操作性，使“低慢小”航空器的日常监管和通航产业链的每个环节都有人管、有人负责；三是重新修订《通用航空飞行管制条例》，针对通用航空快速发展过程中出现的新情况新问题，修改通航任务审批权限，增补无人机飞行管理规定，完善通航飞行活动管理措施和办法。

　　李琳：可借鉴多国有关低空开放管理办法

　　关于低空开放世界上其他国家都采取哪些管理的办法？可以值得我们借鉴？

　　李琳指出，美国先后颁布有《关于无人飞机系统在国家空域系统中的操作》、《无人机管理草案》等多部法规；出台小型无人机注册规定，重量在250克至25千克之间（含搭载摄像头）的小型无人机，均需登记注册；俄罗斯2015年在联邦航空法中增加规范无人机使用、登记、审批、资质等方面的条款，规定最大起飞重量在0.25千克以上的无人机均要进行国家登记。英国民用航空管理局发布《英国领空无人机操作指南》，要求操作者必须将无人机控制在视线范围内，最高不得超过120米，并在任何时候都必须避让有人驾驶飞机，而在此过程中如果违规，最高处5年监禁刑罚。法国、印度也有类似规定。韩国禁止民用无人机在首都核心区域、机场管制圈内、人口密集区、军事基地及军事设施等地区上空飞行。